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加入世贸不只改变了过去的中国，也说明未来应该如何与中国打交道

<blockquote> 外交杂志作者Yeling Tan的<a href="https：//www.foreignaffairs.com/articles/china/2021-02-16/how-wto-changed-china">文章</a>，详细叙述了加入WTO给中国带来的变化，中国经济既不是完全的市场化，也不是完全的集权化，任何明智的对华政策都不能把中国视为单一的体系。原文标题为，How the WTO Changed China The Mixed Legacy of Economic Engagement，加美编译，不代表本站观点。 </blockquote> <figure class="image"> <img src="https://getfunpic.s3.ca-central-1.amazonaws.com/w3WR7pn4JLBIsl39"> <figcaption> Photo by <a target="_blank" rel="noopener noreferrer" href="https://unsplash.com/@patwhelen?utm_source=unsplash&utm_medium=referral&utm_content=creditCopyText">Pat Whelen</a> on <a target="_blank" rel="noopener noreferrer" href="https://unsplash.com/s/photos/china-trade?utm_source=unsplash&utm_medium=referral&utm_content=creditCopyText">Unsplash</a> </figcaption> </figure> 2001年，中国加入了世贸组织，这一事件被誉为全球经济体系的一个关键发展，也是中国承诺进行自由化改革的一个标志，经过了长达15年的谈判，各方才达成协议，这反映出，调和中国的共产主义计划经济与全球贸易规则是一个巨大的挑战，也反映出国际社会对中国签署自由化承诺和条件的坚持。 美国官员曾给予厚望，希望这些入世条款能把中国固定在市场自由化的道路上，并让中国融入全球经济秩序。美国克林顿总统称中国加入世贸组织，是“自上世纪70年代以来我们为中国带来积极改造的最重要机会”，并认为这将“促使中国遵守国际贸易体系的规则”。 中国主席江泽民和国务院总理朱镕基在争取世贸组织成员资格时也表现出了类似的决心。他们认为，世贸组织不仅适合中国这样大规模又有经济潜力的国家，还将促使中国推进必要的国内改革。 中国官方媒体当时指出，加入世贸组织将“加快中国改革开放的进程”，推动“法律法规和政策的清理”，协助建立“公正、高效的司法制度”，并给低效的国有企业带来迫切需要的外部竞争。中国为了加入世贸组织接受的条款，比任何新成员国都要严格得多。 这些承诺不仅包括大幅降低中国进口商品的关税，还包括全面改革国内机构和政策，让市场规律在经济中更自由地发挥作用。中国政府承诺通过强化法院和加强知识产权保护来改善法治，允许企业拥有更大的自主权，限制政府对其事务的干预，通过改革监管使治理更加透明。 这些承诺让各国普遍预期，中国加入世贸组织将带来重大变革，并将崛起的中国与全球经济网络更紧密地联系在一起。但这些希望现在看来更像是一厢情愿。 2018年，美国贸易代表罗伯特·莱特希泽宣称，美国“支持中国加入世贸组织是错误的”，认为中国“由国家主导的重商主义贸易体制，与世贸组织成员明确设想的市场化方式不相容”。 两名前奥巴马政府官员科特·坎贝尔和伊利·拉特纳，2018年在《外交杂志》的文章中称：“自由主义国际秩序，未能像人们预期的那样有力地吸引和约束中国。” 在华盛顿以及更广泛的范围内，多数人认为，自2001年以来，中国的经济模式并没有转向市场自由主义，而是巩固为一种中国政府希望向全球输出的国家资本主义形式。 新的共识是，成为世贸组织成员允许中国进入美国和其他全球经济体，却没有迫使它真正改变自己的行为，这给世界各地的工人和工资造成了灾难性的后果，中国似乎在口头上遵守国际准则，但仍在利用国外的漏洞和天真的政策制定者，按自己的规则行事。 但是，如果说中国加入世贸组织的期望值被夸大了，那么这种新的共识也是如此，它过分简化了一个复杂的故事，这个故事包含了中国改革的道路、前景以及全球贸易自由化的未来等不同的环节。 中国确实没有遵循克林顿所设想的道路，也没有遵循江泽民、朱镕基所预期的道路。但是，与其用成功或失败来评判中国加入世贸，另一个有效的方式是了解世贸成员是如何在中国内部带来积极的变化，以及这种积极变化是何时以及为何开始放缓，然后又开始倒退的。 加入世贸组织在中国的某些地区比其他地区有更强的自由化效应，而且这种自由化在某些时间点上比在其他时间点更有力。至少有那么几年，中国加入世贸组织增强了中国改革派的力量，并帮助当局推动了必要的改革，这个过程表现出多边机构可以推动中国的国内改革，但是，后来，改革的力量动摇了，中国国内的其他参与者在往相反的方向推，把经济转向更大的国家控制。 促进中国发生积极的改革并非不可能，但这将是不平衡的、有争议的，并且需要外部持续的压力和参与。 <h3 style="text-align:justify;">一系列的变化</h3> 1978年，在邓小平的领导下，中国第一次走上了改革之路，当时中国领导人开始通过取消农业集体化逐步开放经济。 在接下来的几年里，中国政府加快了市场化改革的步伐，给予私营企业更多的发展空间，向外资企业敞开大门，并稳步推进大型国有企业私有化。一个在上世纪70年代还奄奄一息的经济，在90年代末以每年近10%的速度快速增长。 但是，这种快速增长和刚刚开始的自由化，掩盖了一幅复杂得多的画面：中国经济由不同的参与者组成，他们追求不同的、有时是相互矛盾的利益。2001年中国加入世贸组织对该国支持市场自由化的人来说是一个刺激，但其他许多人选择回避甚至对自由化改革抱有敌意。 中国幅员辽阔又高度分散，尤其是在经济政策方面，中国共产党约有9000万成员，该政党的人数超过世界上人口数量排在第16位的国家（刚果民主共和国，人口约有8900万）。 这些成员的背景和观点各不相同，既有拥有国际商业经验的高管，也有彻头彻尾的官僚。中央政府管辖着30多个省、数百个市、数千个县。因此，中国政府长期以来一直在全国范围内协调、实施和执行政策，国家以下的各级政府在如何管理地方经济方面享有广泛的自由裁量权，省长和市长们与他们的邻居们竞争，力求创造更高、更惊人的增长率，他们享有足够的自主权，可以选择性地制定、创造性地解释、甚至颠覆北京的指导方针。 当中国准备加入世贸组织时，其经济治理体系显然是混合的。在中国庞大的党国体制内，一些人主张基于市场原则的自由化，另一些人则支持类似日本和韩国几十年前所采取的战略，包括提供财政激励和制定行政措施，来支持被认为具有战略意义的行业的企业，还有一些人则建议坚持中国的计划经济。 在中国庞大而复杂的经济体系中，各方都必须考虑加入世贸组织带来的巨大变化，入世加强了中国改革派的力量，他们在入世后的头几年里大幅削减进口关税，放宽了贸易许可的规则来鼓励国内私企并引进外国竞争者，缩小国有部门，增强市场力量在经济中的运作。 中国政府加强了法治和知识产权保护，极大地提高了在中国商业的便利性和可预测性，并限制了政府的干预。 中央政府推动了许多由此产生的变化，因为它比行政层级较低的省市更强烈地感受到遵守世贸组织规则的压力。世贸组织成员身份促使中国政府进行了艰巨的立法和监管改革，以便使国内法律和政策与国际贸易体系接轨。 例如，中国政府修订了产品质量管理法，目的是提高标准和加强国家防范假冒伪劣商品的能力；它还改革了一项商品检验法，为国内外货物建立了一个共同的认证程序，并对海关法、药品管理规则以及版权、专利和商标法进行了类似的改革；它还对国家经济机构进行了全面的改革，以加强国家的监管能力，并合并了一些机构以消除重叠。 新成立的国家质量监督检验检疫总局（AQSIQ）率先对2.1万余项国内技术标准进行了评估，取消了其中约1400余项，并对其它9000余项标准进行了修订，使中国的标准体系符合世界贸易组织的规则。 中央政府的自由化努力并不仅仅停留在法律和机构改革的层面上，中国政府在全国各地建立了研究和咨询中心，就有关世贸组织的规则和程序等相关事项提供指导，有关部门通过官方媒体发起了一场全国性运动，以提高人们对中国加入世贸组织的意义的认识，并为政府官员举办了培训课程，帮助他们掌握世贸组织的复杂规则。 这一推动市场自由化的努力遭到了根深蒂固的官僚和行业的抵制。那些在国有部门工作的人担心外国竞争会压垮他们的企业。在江泽民主席进行加入世贸谈判时，汽车行业甚至请求他给予更大的保护，国际规则将会限制它们制定政策的自主权，中国强大的工业部门对此感到非常不满。农业部门抗议中国向发达国家的高补贴商品开放市场。  外国企业立即从中国入世后的措施中受益。到2003年，在中国接受调查的美国公司中，约有70%的企业报告说，中国国内改革“在很大程度上”或“在相当大程度上”改善了它们的商业环境。如果没有加入世贸组织的外部动力，这些措施就不会发生。它们反映了中国领导人在多大程度上，成功地利用多边贸易承诺推动艰难的国内变革。 但中央政府的行动只能说明部分问题。躲过世贸组织直接审查的地方政府没有兑现中央方面的承诺。 中国加入世贸组织重塑了当地经济，在创造海外商机的同时也带来了外国的竞争。地方政府必须在保持经济增长的同时应对潜在的进口威胁，并追求潜在的出口收益。一些地方领导人通过开放市场，促进更有利于商业的规定来回应，但另一些地方领导人选择抵制开放，并通过其他方式促进自己的利益。 以安徽省为例，该省在2001年出台了一项产业政策，借鉴了韩国在汽车出口方面的成功经验，将支持的目标锁定在了受青睐的企业上。山东省当局指出，该地区应“抓住加入世贸组织所带来的机遇”，扩大和发展其造船业，但这并不是自由化的结果，而是为了获取信贷优惠和补贴，以扩大该省的出口。 其他规模较小的管辖区应对竞争加剧的威胁，采取了更有力的干预措施，旨在压制市场力量，利用行政指令重塑地方企业。例如，中国东北的延边自治州在2003年启动了一项重组计划，以巩固其水泥业。当地政府并没有让市场来决定企业的兴衰，而是挑选出赢家和输家，通过吊销营业执照，切断电力供应，拆除被认为规模过小或效率过低的工厂的机器和设备来干扰市场。 因此，中国加入世贸组织产生了一系列的改变，往往是往着矛盾的方向。起初，它推动了全面实现经济的自由化，重塑政策迎合国际规则，加强机构支持自由市场，并减少国家直接干预。这些努力改变了中国经济格局，并大大扩大了私营和外国企业在中国经商的范围。 但中国并没有朝着自由化的方向齐头并进，国家以下各级政府采取了大量的策略来追求经济增长，其中许多与北京的自由化倡议形成鲜明的反差，中国经济政策出现了明显的内部分歧，一些地方加强了对市场自由化的承诺，而另一些地方则走上了集权路线。 中国确实在几年内完成了加入世贸组织的大部分条款。外国进口的关税税率大幅降低，大量非关税壁垒被取消。以前，从事对外贸易的权力仅限于设在经济特区的国有企业和外资企业，现在已扩大到所有企业，包括中国的私营企业。 北京大幅加强了对企业的法律保护，减轻了企业的行政负担。在上世纪90年代末的亚洲金融危机期间，外资对中国的投资一度停滞不前，但如今再次涌入中国。    <h3 style="text-align:justify;">国民民退</h3> 然而，有利于市场的改革很快就让中央政府失去光彩。中国的观察人士用“国进民退”一词或者“政府在前进，而私营部门在后退”，来描述中央政府从本世纪第一个十年中期开始的下滑趋势。 一些内外因素促使中国强大的中央政府接受中央集权主义，在加入世贸组织后的头几年里，中国政府支持改革的部门推动了市场自由化的议程，这是中国向世贸组织的的承诺。中国的贸易代理机构——商务部主导了使中国的贸易体制与国际规则相协调的努力。国家质检总局作为新的质量控制机构，鼓励采用国际标准，并与世贸组织建立了直接联系，以管理潜在的冲突。 这些机构受益于江泽民和朱镕基的领导，他们不仅仅是意识形态倾向于改革，还能够与庞大的中央官僚机构进行斡旋，以保证改革的进程。在两位领导人的领导下，政府开始了重要的宏观经济改革，重新调整中央和地方之间的收入分配安排，更好地控制通货膨胀，并改善中央对银行业的监督。 在1998年的一次重大行政重组中，朱镕基将中央官僚机构的人数削减了一半，从800万减少到400万，并将中央部委的数量从40个减少到29个。 但随着中国成功加入世贸，支持自由化的力量渐渐失去了动力，加入世贸的成功也削弱了改革的紧迫性。没有2001年加入世贸组织前所带来的外部压力，北京的改革派很难继续推进更大的自由化。相反，负责监管产业政策的机构获得了更大的影响力。 这种转变与2003年领导层的变化相吻合，即从江泽民、朱镕基的领导变为国家主席胡锦涛和国务院总理温家宝的领导。这两代领导人对改革观点基本相同，但他们在控制国家官僚机构能力上的差别很大。 胡锦涛和温家宝没有他们前任那样的政治实力来约束国家，特别是温家宝，他的大部分职业生涯都是在中央政府度过的。他是在北京官僚机构中根深蒂固的关系网的支持下升到高层的。虽然这种环境可能会使他在了解中央政府内部运作方面带来一些优势，但也让他受制于官僚体系。与朱镕基在1998年能够减少一半中央政府规模的尝试不同，温家宝在2003年重组行政的尝试就没有那么成功。当时的报道显示，温总理计划削减7个部委，但他最终只砍掉了一个中央机构。 相反，专门负责产业政策的机构，如国家发改委员会，获得了更大的影响力：发改委被非正式地称为“迷你国务院”。2008年，新成立的工业和信息化部，增加了中央政府在制定中央集权产业政策方面日益活跃的权力。 2006年，在日内瓦的多哈回合贸易谈判中，世贸组织成员国未能就另一个全面的贸易自由化方案达成一致，这进一步打击了支持市场改革的事业，在农业补贴和进口税问题上的分歧，突显了世贸内部的紧张关系，随后出现的僵局强化了北京监管产业政策机构的力量，而这些机构并不认同世贸市场的友好要求。贸易机构功能的失调，意味着中国的改革派无法重现2001年的成功，因为国内自由化缺乏新的外部动力。 中央政府的新政策轨迹在2006年的五年计划（中国的阶段性政策蓝图）中开始变得清晰起来。它强调国内创新，减少中国对外国技术的依赖，重申了国家在经济中的主导作用——这不可避免地使在中国做生意的外企感到沮丧。根据中华人民共和国美国商会对其会员的年度调查，在中国经营的美国公司的积极情绪在2006年跌至历史最低水平。 2008年的全球经济危机及其余波，暴露了自由市场资本主义的弱点，从而强化了中国政权转向中央集权主义。为应对经济下滑，中国出台了5800亿美元的财政刺激计划，主要通过向国企和地方政府输送资金，这种支出加强了中央政府的控制力，并强调了中央集权意识形态的合理性。 尽管许多富裕国家也实施了大规模的财政刺激计划，但它们很快又转向了财政紧缩（政府的作用也被削弱了）的轨道上，而中国则继续走在危机前的道路上，加大政府对经济的控制。在中国加入世贸组织后的几年里，国有部门稳步萎缩。2001年，中国40%的工作是在国有部门，到2008年，这一数字下降到20%，但在2008年之后的几年里，下降停止了，直到2012年胡温政府结束时，这一数字也几乎没什么变化。从2008年到2012年，国有企业管理的资产从12万亿元上升到25万亿元以上。 自2012年习近平上台后，国家在经济中的角色变得更强大且更明显。多年来，私人投资的扩张速度一直快于国有实体的投资，但这种势头在2012年之后开始减弱，甚至在2015年至2016年期间出现倒退。 中国在对外关系中继续追求自由贸易，与世界各地的国家签署了无数协议，但国内市场改革的政治活力几乎已经消失。近年来，在国家政策的推动下，中国国有企业变得比以往更强、更大，这些政策重申了国家的主导作用，以及共产党对经济的绝对主导地位。 中国海外经济版图也显著扩大，尤其是通过习近平称之为“一带一路”倡议的庞大基础设施建设和投资计划，这使人们担心中国正在寻求向全球输出其国家资本主义品牌，然而，这种担忧被夸大了。 多维度 中国可能已经打碎了成为一个自由市场经济国家、充分融入国际经济体系的希望。但即使是现在，中国的中央集权模式也不像许多人想象的那样势不可当。在许多方面，中国仍在世贸组织的影响之下。最终，中国的体制不太可能强大到完全抵制全球自由化影响，也不太可能有足够的协调性通过国有企业在全球舞台上实现它的野心。 在某种程度上，加入世贸组织强调了中央政府的无能，它无法阻止地方政府从自身利益的角度去解读上级指令；加入世贸组织为中国带来了新一轮的外资，为它们提供了追求自身目标的替代资源，减少了地方政府对中央资金的依赖，也为它们提供了无视北京要求的灵活性。 例如，尽管中国政府希望将经济增长的方向定位在提高生产率、促进技术发展和培训更多的熟练劳动力上，但地方政府一直专注于依靠资本投资和高调的发展项目来实现量化的增长，这破坏了国家的整体规划。地方官员不是通过长期投资来提高企业的生产里和创新力，而是通过寻求外国直接投资来获取短期收益，从而导致了项目重叠、产能过剩等问题。 中国对所谓的新能源汽车（电动汽车和混合动力汽车）的政策说明了这一鸿沟。2012年，中央政府国务院发布了关于电动汽车的产业政策，强调了推动创新的重要性，并明确警告地方政府不要“盲目进行低质量投资和重复建设”。 但同年，湖北省颁布了自己的政策，忽视了中央政府对技术创新和高质量生产的重视，而是强调需要“招商引资”和“大生产”，以扩大汽车生产规模。在推动快速扩张、忽视提高技术能力这一长期需求方面，湖北并非唯一一个。到2017年，中央政府不得不发布一项新指令，以遏制地方政府在新能源汽车生产方面的过度投资。 类似的冲突困扰着中国海外经济的野心。尽管一些国有企业（尤其是那些战略性部门，如汽车和航运）在贸易方面保留了更多的中央集权主义倾向，但并非所有国有企业都是中央集权的忠实代理人或可靠典范。 中国加入世贸组织后，国内民营企业获得了更多的外贸经营权，进口壁垒降低，民营企业获得了更大的经营自由。一旦受到外国竞争和全球规则的影响，许多国有企业，尤其是那些没有受到国家产业政策保护的高度竞争性企业，开始变得更像真正的商业行为者，对价格信号的反应方式与私营企业相同。 中国国有企业成为中国海外经济国策的代言不一定是必然结果，国企在多大程度上直接为中国政府的利益服务，这取决于一系列的因素，包括该行业的竞争力和战略重要性，中央政府对企业海外行为的监控程度，以及企业经营所在国的具体政治环境。 不应该做什么 中国的一些国家和非国家部门认为他们的利益与国际经济规则一致，还有一些国家部门则寻求利用全球治理中的漏洞。一些部门选择顺从政府的安排，而另一些部门则积极地颠覆国家政策来追求自己的狭隘利益。即使新的领导人试图巩固共产党对中国政治、经济和社会生活多方面的统治，这种情况也一直存在，中国的全球经济态势在很大程度上仍然是国内混乱的内部政治的产物，而不是协调总体规划的结果。 这一现实使华盛顿和其他政府的问题变得更加复杂，鉴于中国经济事务涉及的众多的参与者和利益方，各国首都之间的传统国家间外交是必要的，但还远远不够。省和市政府对经济事务拥有实质性的权力。中国企业的行为并不一定与中国政府的意志相一致。 因此，各国必须用多管齐下的方式与不同层面的中国接触，如果忽视推动中国经济发展的利益多样性，而采取公开的敌视政策，最终将造成适得其反的后果。 美国最近的政策已经证明了如何在中国市场进一步自由化的道路上帮倒忙。前总统特朗普政府发动的中美贸易战，创造了与2001年刺激市场改革相反的条件。华盛顿单方面征收关税，发起贸易争端诉讼，制定出口禁令，并限制外国在美国的投资。特朗普政府把与中国的关系定位于零和博弈的关系，甚至威胁要让两国庞大（且彻底交织在一起）的经济脱钩。 中国领导人认为这些行动是美国遏制或削弱中国崛起的敌对战略的一部分。这种对抗增强了反对市场自由化的民族主义者和保守派的力量，他们将美国的胁迫，作为进一步保护中国高科技制造业和保障中国供应链的理由。贸易战已经把支持改革的官员边缘化了，这些官员呼吁美国对中国的政府作出改变，比如放开金融行业，放松有关外国投资的规定。 毫无疑问，中国的改革派比他们支持中央集权的同行们来说，影响力较小。他们的相对弱势在过去的时候迫使他们去寻求外部影响力，就像中国加入世贸组织时具有改革意识的官员所做的那样。这种情况绝不仅限于贸易，例如，中国的银行监管机构借鉴了巴塞尔银行监管委员会（一个由央行官员组成的国际委员会）提出的框架，以克服国有银行、国有企业和地方政府对加强银行体系监管的阻力。 美国的决策者不应该通过威胁和惩罚来煽动中国的民族主义者。美国可以采取一种更广泛的接触战略，利用重大利益来换取中国对进一步自由化的承诺，将为国内改革者提供他们在2001年享有的那种影响力。多边机构支持的倡议会比华盛顿的单边要求更具合法性。 今天，中国部分政治精英仍然对多边贸易的高产品标准和以市场为导向的规则持开放态度。一些现任和前任中国官员甚至对中国加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》这一自由贸易协定的前景给予了积极评价，这一举动将有利于美国（尽管美国不是该协定的缔约方），因为它将对中国国企治理和外国在华投资等问题的外部监督更多地纳入双边关系。 中国中央政府在本世纪初开始的大刀阔斧的自由化，显示了中国加入世贸组织的积极效果。但当时指望中国全面开放经济并将融入国际贸易体系是天真的，就像现在认为中国已经放弃自由化改革、转向更熟悉的中央集权主义也是过于简单的想法一样。 中国经济既不是完全的市场化，也不是完全由集权化，任何明智的对华政策都不能把中国视为单一的体系。