美国外交关系协会（CFR）8月发布的一份报告警告，美国目前越来越缺乏在西太平洋威慑或击败中国大规模军事行动所需的武器数量和工业生产能力。如果未来两年内台海爆发战争，美国仅依靠潜艇、战斗机、精确制导导弹等传统高端武器，可能无法在足够短的时间内形成足以阻止中国进攻台湾的战斗力。
这份题为《弹药告急：用两年时间重建美国武器库并威慑中国》的报告，由CFR“中国战略倡议”的中国政策加速器与国防和国家安全项目召集的研究小组完成。
报告认为，美国当前最紧迫的问题，并不是缺少先进武器，而是缺少能够快速、大量、持续生产的武器。美国军方现有大量核心装备属于技术复杂、价格昂贵、生产周期漫长的高端系统，这些装备可以提供强大战斗力，但最初并不是为了战争期间的大规模消耗和快速补充而设计。
即使美国近年来已经投入大量资金扩大军工产能，潜艇、战斗机、高端导弹、火箭发动机和防空拦截弹等关键装备的生产仍受到材料、劳动力、供应商和生产线能力限制，很多扩产项目需要数年甚至更长时间才能真正见效。
报告特别强调，未来两年可能是美国国防工业准备台海冲突的关键窗口。中国大陆正在快速推进军事现代化，北京希望具备以军事手段解决台湾问题，同时抵御美国介入的能力。
报告认为，中国大陆发动军事行动的可能性极高，以及中华民国控制下的台湾一旦被中国大陆控制对美国战略利益造成的影响，都已经足以要求华盛顿按照更接近战时状态的方式准备武器生产。
报告提出，美国应大规模转向所谓“精准规模化能力”。这一概念主要指成本相对较低、能够迅速生产和部署，同时可以大量消耗的精确武器和相关系统，包括短程和远程单程攻击无人机、无人水面平台、低成本巡航导弹、集装箱式导弹、廉价传感器，以及用于侦察、跟踪、目标识别和攻击协调的软硬件系统。
这种思路并不是放弃高端武器。报告认为，美国仍然需要潜艇、隐形战斗机、防空导弹以及先进远程打击武器，并应继续扩大这些装备的生产。但在未来两年的时间尺度内，高端系统无法单独提供足够数量。美国必须形成一种“高低搭配”的军力结构，让昂贵、先进、生存能力强的装备与数量庞大、价格低廉、允许大量损耗的武器共同作战。
报告把俄乌战争视为这一模式的重要参考。
乌克兰战争显示，无人机、低成本远程攻击系统和商业技术经过改装之后，可以在很短时间内把产量提高几个数量级。报告认为，印太战场与乌克兰存在明显差异，特别是距离更远、海空作战比重更高，对射程、通信和目标定位要求也更高，但大规模生产低成本精确武器的基本经验仍然适用。
报告还认为，美国面临的压力已经因为近期战争进一步加剧。美国与以色列对伊朗的战争大量消耗了防空拦截弹和精确制导弹药，而这些武器同时也是美国印太作战计划的重要组成部分。
虽然政府和军工企业正在提高补充速度，但传统弹药扩产需要时间，因此在中国持续增加军力的情况下，美国必须寻找能够更快扩大生产的武器类别。
报告认为，真正制约美国军工体系的另一个问题，是五角大楼长期形成的采购文化。传统采购过程强调降低风险、控制成本、满足复杂性能要求，并经过漫长的需求论证、测试和审批程序。
这种体系适合和平时期开发昂贵而复杂的武器，却不适合面对短时间内必须迅速扩大几十万件低成本武器产量的情况。
报告因此主张，美国国防部应改变长期追求“完美武器”的做法，在部分紧急项目中优先考虑交付速度和数量。报告引用美国国防部长赫格塞斯的话称，“今天交到部队手中的85%解决方案，远远好过一个无法实现的100%解决方案”。
按照这种思路，美国必须接受一部分项目失败、一部分武器性能没有达到最高标准，甚至部分投资最终无法获得预期回报。
报告承认，这种模式可能增加浪费、欺诈、质量下降和采购失误的风险，但认为，在明确限定时间、装备类型和紧急情境的情况下，战争准备不足造成的风险更加严重。
报告特别提到，美国近年来已经开始向这一方向转变。拜登政府时期启动的“复制者计划”，目标是在18至24个月内部署数千套低成本自主系统，以抵消中国在数量上的优势。
报告认为，这项计划为大规模采购低成本无人系统建立了重要基础，但规模仍不足以应对中国的军事力量。
特朗普第二届政府随后进一步推动无人机和低成本武器扩产。《一个大而美法案》向五角大楼提供1500亿美元额外资金，其中至少77亿美元明确用于近期扩大精准规模化能力。
报告称，整个法案有数百亿美元涉及自主系统、人工智能、无人平台、低成本武器以及国防工业基础。
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其中一个代表性项目是“铁手套”无人机计划。这个计划获得10亿美元资金，目标是采购30万套近程无人系统，通过大量引入非传统军工供应商以及短周期、高产量生产，把单价压低至约2300美元。
报告认为，这种采购规模才接近美国面对中国时真正需要达到的水平。
五角大楼也正在重新调整无人系统管理架构。2026年6月，美国国防部设立无人系统直接汇报项目组合经理，由这个机构统一协调几乎所有无人机和自主系统项目，并直接向国防部副部长汇报。按照报告提供的数据，这个办公室实际上将管理最新预算中总计约536亿美元的无人机和反无人机相关资金。
但报告认为，美国现在最大的问题已经不是缺乏政策口号或者试验项目，而是资金和合同落实速度仍然太慢。
报告指出，《一个大而美法案》已经拨出的精准规模化资金中，目前仍有90%以上没有实际支出。政府停摆、行政部门内部争论以及传统采购程序都拖慢了资金投入。
报告建议，五角大楼必须在2026年12月31日前尽可能把这些资金转化为正式合同，让企业获得明确订单，然后立即招聘员工、订购设备和扩大生产线。
报告认为，如果未来两年台海真的发生冲突，美国是否拥有足够武器，很大程度上可能取决于今天已经获得国会批准的钱能否迅速花出去，而不是几年后国会是否继续增加国防预算。
报告还建议，五角大楼应该建立专门的“快速工业扩张授权机制”，让部分高优先级武器绕过传统的非强制性需求审批程序，并让采购官员直接围绕产量制定目标。例如，衡量一个导弹或无人机项目是否成功，不应只看什么时候完成测试或者首次部署，而应看每个月能够持续生产多少枚导弹、多少架无人机。
对于已经证明有效的低成本系统，报告甚至认为美国应立即进行大规模采购。
报告以LUCAS单程攻击无人机为例。这种无人机基本采用伊朗“沙赫德-136”的设计，每架成本约3.5万美元，射程约2000公里，可以携带50至150公斤有效载荷。五角大楼已经在中东少量部署并用于对伊朗作战。
报告认为，既然设计已经得到验证，美国没有必要继续长期等待，可以马上大批量采购，并把订单分给多家拥有生产能力的企业，采用类似二战时期美国大量建造“自由轮”的方式迅速增加产量。
除了扩大订单，报告认为美国还必须改变合同制度。
美国国防部应大量使用多年采购合同，让导弹、备件、防空系统和无人机企业获得未来数年的稳定订单。只有企业确信五角大楼不会在一年后突然停止采购，才愿意建设工厂、购买自动化设备、增加员工并扩大供应链。
2026财年国防授权法已经扩大多年采购机制。报告指出，美国国会还在考虑把“爱国者”PAC-3防空拦截弹、末段高空区域防御系统拦截弹、先进中程空对空导弹、“战斧”巡航导弹以及多种“标准”系列导弹纳入多年采购范围。
报告进一步主张，2027财年国防授权法应该为关键弹药和防空系统建立长达五年的需求安排，并由总统和国防部长公开向军工企业发出稳定的采购信号。
报告认为，这一点非常关键。美国国防工业今天面临的并不只是技术问题，很多企业实际上不知道扩大生产线之后，五角大楼几年后是否还会继续买这么多武器。如果需求突然下降，企业可能承担巨额损失，因此私人资本本身很难主动投入足够资金扩大产能。
这也是为什么报告要求美国政府更加直接地干预军工产业。
报告认为，政府应直接投资火箭发动机、导引头、推进剂、测试设备、自动化生产线以及厂房扩建。如果某条生产线限制多个武器项目的产量，而企业本身没有足够财务动力扩建，政府就应直接出钱。
报告同时提出，应提前大量采购并储备生产周期较长的通用材料和零部件，包括碳纤维、微电子产品以及含能材料原料。
这些部件平时可能不起眼，但一旦战争导致需求突然增加，缺少其中任何一种，都可能让整条导弹或无人机生产线停工数月。
报告甚至建议美国行政部门宣布“国家弹药紧急状态”，动用《国防生产法》第三编权限，直接提前采购关键材料。
报告举例说，美国目前缺乏大规模生产CL-20高能炸药的能力。虽然这种材料可以提高武器爆炸威力，但因为长期需求不足，没有形成规模化生产线。
报告认为，如果完全依靠市场自行决定什么时候投资，战争发生之后再扩产已经来不及，因此政府必须提前承担风险。
供应链是报告关注的另一个核心问题。
报告指出，美国很多武器项目依赖外国原材料、单一供应商以及数量有限的第二层和第三层供应商。真正限制导弹产量的企业，往往并不是洛克希德·马丁、雷神等大型军工集团，而是生产火箭发动机材料、铸件、导引头、专用电子产品和含能材料的小型供应商。
任何一家这样的企业出现问题，都可能导致整条武器生产线停产。
报告建议，五角大楼通过贷款担保、成本分担补助以及多年合同，鼓励企业建立第二个美国国内供应来源，把部分制造业重新转移回美国，并减少关键国防产品对中国相关供应链的依赖。
对于规模较小的第二层和第三层供应商，报告建议建立专门稳定计划，由政府提供贷款担保，让私人资本能够更快进入这些企业。
报告认为，与政府逐家企业谈判相比，贷款担保可能更有效。很多小型军工供应商真正缺少的不是订单，而是提前扩大产能所需的现金。政府如果承担部分融资风险，就可以让银行和投资者更快提供资金。
这些贷款还可以与具体交付时间和产量挂钩，确保企业获得资金后真正扩大生产。
报告也特别提出，美国应该加强与乌克兰国防工业的合作。
报告认为，在美国友好国家中，乌克兰是目前唯一真正拥有现代战争经验，并在战争期间把无人机和其他精准规模化武器产量提高几个数量级的国防工业体系。
五角大楼应该建立更加直接的信息分享和技术交流渠道，从乌克兰如何迅速设计、改进和扩大无人机生产中吸取经验。
在软件领域，报告也认为美国没有必要继续完全按照传统军事采购模式开发所有系统。
在情报、监视、侦察、目标定位以及后勤规划等领域，五角大楼可以更多使用商业人工智能、商业软件和现成数据工具，只要相关系统能够满足安全要求。与从头开发专门军用软件相比，这种方式可能在两年窗口内更快形成实际能力。
整份报告最终传递的信息是，美国面对的核心问题已经从“有没有最先进的武器”，逐渐转变为“战争开始之后到底有多少武器可以使用，以及这些武器消耗之后能不能迅速补充”。
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报告并不认为低成本无人机可以取代美国现有的先进武器体系。潜艇、隐形战斗机、先进防空系统和远程精确打击武器仍然是美国对华作战的核心。
但报告认为，在中国拥有庞大导弹、无人系统和工业产能的情况下，美国不能继续依赖数量有限、生产周期漫长的高端装备打一场可能持续消耗的战争。
未来两年的关键任务，是在现有高端军事能力之外迅速增加一个可以大规模生产、大量储备、大量消耗并快速补充的低成本精确武器体系。
报告认为，这需要五角大楼接受一个过去几十年很少愿意接受的现实：面对可能发生的大国战争，速度和数量本身就是军事能力。
如果美国继续按照和平时期的采购速度推进，等到战争真正开始时再扩大生产，就已经太迟了。