全球税收协议虽取得新进展,但在美国可能要面临漫长的辩论

据彭博社报道,当拜登政府和世界各国政府庆祝达成全球税收协议的新进展时,美国一项晦涩的法律问题有可能让这项协议受到阻碍。

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在上个月的国会委员会听证会上,反对全球税收协议的共和党参议员帕特·图米告诉财政部长珍妮特·耶伦,税收协议的一个关键部分需要参议院的超级多数批准一个正式条约。

图米的声明标志着一场关键辩论的开场,即国会到底需要什么来使美国与国际协议接轨。

虽然细节可能很神秘,但后果影响可能很大。如果图米是正确的,且需要正式条约的话,那么政府需要在参议院获得67票,而民主党人目前只有50票。

投资银行BTIG政策研究主管艾萨克·博尔坦斯基表示:“如果最终要求参议院批准一项条约,则需要付出巨大的努力并彻底摆脱眼下的政治分歧,这个条约才能通过。”

领导人峰会

这事关一项得到136个国家支持的全球协议。在经合组织的谈判中,官员们在解决关键问题上又前进了一步,三个欧洲的反对者也加入了谈判。世界领导人希望在10月30至31日在罗马举行的20国集团峰会上给予批准。

全球税收协议旨在实现两个主要目标:将全球最低税率设定为15%,以防止企业利润转移到低税避风港,并就大型跨国公司征税的公式达成一致,部分依据其经营地点,而并非是预定利润的地点,此举是受国际商业日益数字化的影响。

根据协议,国会必须首先制定立法,分两个阶段改变美国现行税法。耶伦周日表示,她相信国会将很快批准最低税率部分。

但另一部分预计至少要到明年春天才会提交给国会。潜在的更重要因素是,参议院是否必须以条约形式批准该协议。

美国宪法第二条规定,总统可以在“三分之二的参议员同意的情况下”制定条约。但美国也曾在没有正式条约的情况下签订了各种具有约束力的国际协议,例如《北美自由贸易协议》和世界贸易组织的相关协定。

其中大部分是通过国会两院批准的决议生效。

加州大学伯克利分校法学院教授约翰·尤2001年在《密歇根法律评论》中写道:“尽管宪法文本包含一个特定的条款,没有其他签订国际协议的手段,但广泛共识是国会-行政协定可以完全替代条约。”

这就解释了为什么耶伦在回应图米时说,国会有“许多方法”可以实施全球税收协议。

图米反驳说,由于税收协议将推翻许多现有的双边条约,因此需要另一项条约。他表示:“改变这些条约需要参议院的批准,但我认为这是不可能的。”

图米和爱达荷州参议员迈克·克拉波,以及吉姆·里希是三位来自关键委员会的共和党人,他们在10月8日给耶伦写了一封信,提出同样的观点,并指责政府试图规避参议院的条约制定权。

甚至民主党人似乎也不确定。当被问及是否有必要签订条约时,参议院金融委员会主席罗恩·怀登含糊其辞地说:“我认为存在一些程序上的问题。”

图米的论点受到了一些税务和条约专家的质疑。

国会否决权

耶鲁大学法学院教授乌娜·海瑟薇表示,国会可以通过新的正式条约或“通过正常的立法程序”颁布后续法律来推翻现有条约。她说,美国法院已根据“最后时间规则”承认此类立法的有效性。

安永会计师事务所的全球税收政策负责人芭芭拉·安格斯表示,税收协定传统上要通过参议院条约程序,但这并没有成为固定要求。她表示:“当然,有尝试新方法的可能。”

根据最简单的情况,拜登政府可能希望达成国会与行政部门的协议。但官员们表示,决策并不仅仅由白宫自行决定。

国务院法律顾问办公室被要求就“是否应将任何国际协议作为条约或条约以外的国际协定加以实施”提出建议。他们必须考虑部门《外交事务手册》中列出的一系列具体因素,并在某些情况下与国会协商。

一位不愿透露姓名的白宫官员在讨论内部程序时说,手册中没有关于如何提出建议的明确程序,这将取决于行政部门和国会之间的对话。

如果美国没有完全加入税收协议,可能会危及更广泛税收协议的成功实施。如果没有美国的参与,利润重新分配计划将很难发挥作用,因为美国是许多最大跨国公司的所在地。

欧洲政府则表示,美国参与税收协议,是他们同意全球最低税、及撤销美国要求取消的数字税的必要条件。与此同时,关于哪些国家将损失多少税收的问题,可能会严重影响双方立法者如何接受这项协议,但仍有待谈判。

股票研究公司Capital Alpha Partners LLC的副总裁詹姆斯·卢西尔表示,他怀疑在2025年之前,国会完全通过全球税收协议的可能性很小。

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