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外交政策:拜登政府在全力以赴、不计代价地与中国迅速脱钩

《外交政策》杂志文章,分析了美国最新的芯片出口管制措施,拜登政府的内在逻辑和4个重大影响面。文章认为,芯片管制的影响远远超出了国家安全范畴,而是全方位与中国经济的脱钩,和对中国实力的准遏制。其寒蝉效应可能会迫使大批企业自主脱钩,并不断提高美国对华政策的强硬程度。这还将导致后续会有更多强硬措施出台。

美国对中国发动低级别的经济战至少有四年了,火力全开:关税、出口管制、投资封锁、签证限制以及更多的措施。

但华盛顿在这场冲突中的最终目标一直是模糊的。

Gage Skidmore from Surprise, AZ, United States of America, CC BY-SA 2.0 via Wikimedia Commons

是想迫使北京的行为发生具体变化,还是挑战中国的制度本身?

是为了保护核心安全利益,还是不择手段地保留霸权?

是为了加强美国,还是为了削弱其主要竞争对手?

特朗普零散的行动和反复无常的公开声明,几乎没有给世界各地的盟友、对手和公司提供明确的信息。拜登的行动更加系统,但美国的长期目标,仍然隐藏在官僚主义的不透明和谨慎的陈词滥调之下。

然而,上周五,一个鲜为人知的联邦机构发布的一份密集的监管文件,对美国的意图做出了最强烈的提示。美国商务部产业与安全局(BIS)宣布了对出口到中国的先进半导体、芯片制造设备和超级计算机组件的新的域外限制。

这些控制措施比美国以前的任何行动,都更能显示出拜登政府要全力以赴,在广度和深度上挫败中国的努力。

尽管被称为国家安全措施,但对中国的主要损害将是经济上的,其规模远远超出了美国提到的军事和情报方面的关注。美国政府在与盟友和公司进行一定范围内的协商后实施了新的规则,这证明其对阻碍中国的追求,远远高于对外交或经济影响的关注。

简而言之,美国的限制主义者,也就是迫切要加速技术脱钩的零和思维者,在拜登政府内部的战略辩论中获胜。而更加谨慎的声音,那些技术专家和中间派,主张对中国科技关系的某些方面进行渐进式限制的,已经输了。

这种转变预示着美国将采取更严厉的措施,不仅在先进的计算机领域,而且在其他被认为具有战略意义的行业(如生物技术、制造业和金融业)。速度和细节还不确定,但战略目标和政治承诺现在比以往任何时候都更清晰:美国将不惜一切代价延缓中国的技术崛起。

为了理解这些新的控制措施背后的战略,我们可以看看之前的情况。

近年来,美国的许多措施限制了技术进出中国的流动。其中最主要的是“实体清单”,其中禁止指定的公司在没有许可证的情况下进口美国商品。

在2018年至2022年期间,这个名单上的中国公司数量翻了两番,从130家增至532家。领先的中国芯片公司、超级计算机构以及软件和硬件供应商都榜上有名。

即便如此,美国商务部产业与安全局(BIS)还是行使其自由裁量权,向名单上的公司发放了大量非敏感性出口许可证。

但是有一家中国公司,面临着一个独特的、超强版本的实体名单限制,即华为。

BIS以其“外国直接产品规则”的扩大形式,将华为作为目标,这是一项强大的法规,赋予美国出口管制到更大的域外范围。美国的出口管制主要适用于原产于美国的物品,但外国直接产品规则扩大了范围,包括使用美国技术制造的非美国产品。

通过利用美国在全球芯片供应链中的核心地位,BIS迫使第三国的半导体设计师和制造商,限制对华为的销售。领先的芯片被禁止,只允许不太先进的芯片。这些控制措施严重伤害了华为。

华为CFO孟晚舟。中国新闻网, CC BY 3.0  via Wikimedia Commons

早期的这些限制在当时是挑衅性的,但至少还有一些余地。

然而,新的出口管制是不同的。其有效地将整个中国企业置于之前为华为设置的特别规则之下。来自任何国家的先进半导体将可能不被允许卖给任何中国公司,即使这些公司与中国的军事或情报部门没有直接关系。

除其他后果外,这将阻碍人工智能(AI)在中国的发展和部署,阻碍中国在电子商务、自动驾驶汽车、网络安全、医学成像、药物研究、气候建模和其他许多方面的进展。

中国自己的半导体行业,没有能力生产用于人工智能应用的尖端芯片。BIS的目标是保持这种状况。其控制措施将阻止中国购买哪怕是多年前的芯片制造设备,并阻止美国人员提供支持或技术。

为了证明这种戏剧性的升级,BIS用了老生常谈的论调:国家安全。其在文件中不厌其烦地将中国的高端计算,描绘成一种紧迫的军事威胁。核武器被引用了16次,理由是顶级处理器有助于其设计,并且可能“具有内在的辐射硬化能力(指使电子组件和电路能够抵抗高水平电离辐射造成的损坏或故障的过程)”。人工智能被认为是一种监视工具。

这些都是事实。

然而,BIS从未真正面对一个基本事实,即半导体和人工智能,都是军民双重用途的通用工具。事实上,它们是一个先进的、具有全球竞争力的经济的基本组成部分。拒绝向中国提供这些工具,实际上是一种经济遏制。

诚然,新的控制措施没有达到全面禁运芯片的程度。中国公司仍然可以进口用于汽车、烤面包机和其他许多东西的较落后的半导体。此外,BIS还没有在其他技术领域实施类似的严格控制,如生物技术,由于技术、经济或政治原因,这些领域可能不太适合脱钩。

但是,美国政府的最新举措揭示了一种战略心态,将不得不影响未来的中国科技政策。美国官员密切关注可能的威胁,先发制人,淡化复杂问题,并在其他问题上使用高压手段让中国遵守。

这种心态几乎保证了未来的政策,将继续向程度更广泛的技术脱钩迈进。

美国的资本,即使是在特朗普打击科技关系时仍在扩大流入中国。但现在,美国资本面临联邦政府的新压力。

许多美国政策制定者和分析家将为进一步脱钩欢呼。他们指出,北京几十年来的知识产权盗窃、隐性补贴和隐性监管歧视战略,在中国技术进步中发挥了很大作用。这种说法合乎情理。

他们也合理地指出,中国利用其不断增长的实力来压制异议人士和少数民族,威胁邻国,支持外国独裁者,开展间谍活动和影响其行动,巩固市场主导地位,并为未来的数字破坏或胁迫奠定基础。

他们可以公平地声称,美国以前的大多数限制,都是明智和成功的,尽管不是全部。

然而,美国的最新举措可能会削弱一些使先前成功的条件。到目前为止,盟国和合作伙伴或多或少都愿意跟随美国的步伐。中国被证明无法作出有力的回应。私营部门适应得很好,而美国的技术官僚也有空间来塑造关键政策的细节。

然而,脱钩的下一阶段可能更加不可预测,风险更大。

美国日益大胆的单边行动,以及华盛顿公开拥抱准遏制战略,这将引起许多参与者的反应。这可能最终启动美国国家安全领导人无法控制的力量。四个不同的群体将决定接下来会发生什么。

最重要的一组参与者,是美国的盟友和合作伙伴。

首相官邸ホームページ, CC BY 4.0  via Wikimedia Commons

由于美国的长臂管辖法律,他们当然会遵守新的出口管制。但美国不能满足于勉强的服从,因为出口管制只是美国国际技术议程的一部分。美国非常需要其他国家协调产业政策,分享经济情报,协调数字法规,就共同关心的问题向中国施压,并共同设想一个未来的经济秩序。这需要艰难的谈判。

例如,美国一直在努力与韩国、台湾和日本建立“芯片4国”联盟,这些国家在半导体行业中占据了很大比重。但这个项目一直受到内部冲突的困扰,现在它必须克服韩国对其公司被排除在美国新的电动汽车税收优惠之外的愤怒情绪。

美国还试图与加拿大、法国、荷兰和英国一起为出口管制,撰写人权行为准则,但10个月过去了,没有公开结果。美国-欧盟贸易和技术委员会的工作则更有成效。印度洋-太平洋经济框架则不然。其他雄心勃勃的多边努力,如美国改革世界贸易组织,还没有起色。

美国最新的出口管制在两个方面破坏了这些对话。此举显示美国在最大限度遏制中国的技术,这将使盟国政府们就美国的目标,是否与他们的政治和经济利益一致的辩论更加尖锐。而且,通过如此强硬地运用单边力量和控制措施,将使人怀疑美国是否愿意顾及不同的利益。美国官员在国际磋商仍在进行,其在没有获得任何具体协议情况下,实施了新的控制措施。

当然,中国也会做出反应。

对等的报复是不太可能的,比如阻止向美国出口关键矿物,或惩罚微软、苹果或特斯拉等关键公司。中国在这些行动中损失惨重,而且其经济已经面临巨大的压力。

中国可能会以更微妙的方式进行反击,也许会放慢监管审批的速度,或破坏最近中美关于上市公司会计准则的协议。

更大的威胁是中国大陆会对美国的盟友和伙伴进行报复,如韩国、日本或台湾。因为它们必须顺应美国的控制。中国对这些国家有更大的影响力,并希望在美国的经济联盟中插入一个楔子。

中国也可能向世贸组织提出申诉。许多美国国家安全官员会对这一冗长,且部分已经失效的过程不以为然,但它的长期后果不应被忽视。

美国技术国家主义政策的大部分架构,从出口控制到关税再到黑名单,都或多或少地违背了世贸组织关于禁止基于国家歧视的一般规定。美国通过对“国家安全例外”的广泛解释来为其行动辩护,但明智地避免了在正式争端解决中测试这一论点。

Feicien Feng, CC BY-SA 3.0  via Wikimedia Commons

世贸组织2019年关于俄罗斯和乌克兰的决定,无论是作为一个一般事项还是适用于这些新的出口管制,都让人对美国的解释产生真正的怀疑。一项不利的裁决,将引起欧盟和全球大部分发展中地区等有世贸组织意识的行为者的关注。

此外,尽管还没有任何计划取代当前的开放贸易体系,但美国的行为,将进一步削弱美国对开放贸易体系的承诺,最终危及其可行性。这也会是美国的重大损失。

美国实施准遏制战略对习近平来说并不意外。但这肯定会帮助他宣传北京长期以来的说法,即霸权主义的美国试图扼杀中国的正常发展。全球发展中国家对美国主导的针对俄罗斯的制裁和贸易限制反应,已经态度冷淡,所以许多国家可能会接受这种说法。

中国也可以把美国的出口管制说成是阻碍了全球共同挑战的进展。例如,它可以引用中国研究人员对使用超级计算机进行疫苗开发和气候科学的需求。最近拜登的一项命令将“先进的清洁能源”和“气候适应技术”定义为“影响美国国家安全的领域”,可能需要采取限制性措施。

全球私营部门是另一组重要的参与者。

众所周知,美国的出口管制鼓励企业通过离岸业务,来逃避美国的管辖。但同样,“外国直接产品规则”鼓励在全球供应链中更全面地清除美国技术。

诚然,这是很难做到的。无论如何,私人行为者将对新的出口管制,所发出的地缘政治风险加剧的信号作出反应。华盛顿已经显示出压制中国技术进步的明确意图,并愿意为此承担越来越大的经济成本。

企业和投资者将意识到,脱钩还没有到停止的时候。

企业将预期会有广泛的后续限制,不仅是更严厉的对外投资筛选和跨境数据规则,还有其他仍未确定的措施。这将对美中贸易产生寒蝉效应,甚至可能对许多行业的金融关系产生寒蝉效应。

一些美国政策制定者可能会欢迎这种发展态势。从蓬佩奥到克里斯托弗·雷(FBI局长)再到马克·沃纳(政客、商人,曾任弗吉尼亚州长)都劝说美国公司鉴于知识产权盗窃、可能的台湾危机和其他商业风险,而重新考虑与中国的关系。

但是,华盛顿最终可能会遇到比它所要求的更多的东西。

许多私营企业已经对美国的政策过程感到厌烦,这种过程有时是不透明的、不可预测的、不符合规则的,甚至是不知情的。

面对这种不确定性,企业(和学术机构)可能会从美中交往的良性和有益领域撤走。私营部门最终可能选择加速自己的脱钩,这可能比美国政策制定者的计划更广泛、更快速、更混乱。

美国企业和大学可能会拒绝那些不构成真正国家安全风险的具备高技能中国申请人,他们仍将面临模糊和繁琐的签证审查、“视同出口”控制或研究安全要求(视同出口是指将技术或软件发布或以其他方式转移给位于美国境内的外国人)。

由于对中国设备的禁令风险越来越大,而且缺乏有竞争力的替代品,美国组织可能会放缓对创新技术的采用,例如无人机。

如果中国提供了最可行的制造基地,但有太多的监管风险(来自可能的境外投资筛选、数据保护规则、关税等等),无法证明在那里的长期投资是合理的,美国公司可能无法将新产品推向市场。

在上述和所有其他情况下,一个不稳定的美国政策环境将迫使私营部门,突破或抢先于政策制定者可能真正想要的东西,在这个过程中损害了美国的利益。

最后,新的出口管制将在美国政治体系中产生反响。

拜登可能希望抵御共和党人对他在中国问题上的攻击。这可能在11月的中期选举中有所帮助,但从长远来看,这是徒劳无用的。

PAS China, Public domain, via Wikimedia Commons

反华措施一直是一个单向的齿轮。每一项新的限制或制裁措施,都只是为下一项措施提高赌注,在此过程中增强了强硬派的声音。很快就会有人呼吁扩大这些出口管制,使用更强大的武器,如《特别指定国民和被封锁人员》名单(SDN list),来对付中国的主要公司。

如果拜登还没有准备好采取这些措施,他将发现越来越难以解释原因。无论是他还是其他美国领导人,都没有认真努力去教育美国人民,了解脱钩的成本和风险。

相反,大众言论和政治能量压倒性地支持对华限制主义者。共和党人将抨击中国作为其品牌的核心,很少有民主党人有兴趣挑战他们的大本营,或指出可能的折衷方案。

许多商业领袖有不同的想法,他们知道这一点,但他们已经失去了政治影响力。大多数人选择低头,对规则的制定提供一点安静的请求和技术评论。半导体工业协会只说它正在“评估新的出口管制的影响”,这些管制是在正式评论期之前实施的。

简而言之,没有一个著名的政治人物出现,成为对脱钩持谨慎态度的主要声音。只要这种情况继续存在,严厉的新管制措施只会进一步巩固限制主义者在主流话语中的主导地位,并为更多同样的措施造势。

美国主导的与中国的技术脱钩,在短短几年内产生了巨大的影响。

它重新构建了国际关系,扰乱了全球经济秩序,并改变了许多国家的技术政策制定和政治。在这场高风险的游戏中,美国既是玩牌者,又是发牌者。在限制其他国家选择的同时,自己却在行动。

现在,美国以前所未有的方式放手一搏,将自己的牌全扔在桌子上。美国的决定性赌注是:公开阻止中国成为发达经济体,甚至不惜对美国和盟国的利益造成重大风险。美国未来可能还会采取更大的行动。

但现在,美国必须等待,看其他人如何出手。

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