本文作者是戴维·菲什曼，全是能源领域专家，也关注中国发展问题，他还在X和《 Crossing the River by Feeling the Stones》电子报发布文章。全文刊发在baiguan.news
2026年5月，中国国务院发布了一套新指导意见，涉及如何向中国公民提供基本公共服务。观察人士立即注意到一个关键变化：教育、医疗等基本公共服务的获取，如今被表述为以“实际居住地”为依据，而不再以户籍所在地为依据。
中国出台的政策很少能同时在国内外获得好评，但这一次就是例外。
我的社交媒体很快涌入大量支持这项政策调整的评论，人们纷纷解释，为什么让公共服务与户籍所在地脱钩意义重大。
严格来说，他们并没有错。如果这真是一项新政策，确实会非常重要。但事实并非如此。国务院文件在很大程度上只是把多个省市已经实行数年的政策正式写入制度。
长期关注这一领域的人早已了解这一情况，而那些把这视为全新进展并为之兴奋的人，反而暴露出他们过去十年并未认真关注户籍改革。
现代户籍制度的演变
户籍登记制度最初是中国计划经济中劳动力配置机制不可分割的一部分。直到20世纪80年代，中国政府仍根据户籍所在地分配城市工作岗位，正式工作单位的职位也只向当地登记居民开放。
从20世纪90年代开始，户籍登记不再与就业地点直接挂钩。与此同时，中国经济转型推动数亿内地劳动者迁往快速工业化的沿海地区。但这些劳动者抵达后，仍然难以真正融入当地城市经济。
最大的障碍就是户籍，因为他们作为中国公民所享有的公共服务，例如医疗和子女教育，仍与家乡的户籍所在地绑定。
当时，城市管理者给出的理由是，必须采取这种办法，防止国内人口大规模流入压垮有限的城市资源。这种思路并不复杂，也并非中国独有。许多国家在地方层面都采用类似逻辑，城市会优先向本地纳税居民提供公共资源。
不过，中国的执行方式格外严格。当不同地区的公共服务质量存在巨大差距时，这类制度会阻碍社会流动。
以教育为例，要求欠发达地区的儿童只能就读当地教育质量较差的学校，会降低他们进入优质大学并获得更好职业发展的机会。
许多外出务工的父母还被迫把子女留在家乡上学，自己前往发达地区工作，由此催生了21世纪头十年普遍受到关注的“留守儿童”现象。
这套制度招来大量批评并不令人意外。理论上，这种安排是为了管理和分配稀缺公共资源，但显然也加剧了社会不平等。
在国内外批评者眼中，这一点逐渐成为户籍制度最鲜明的特征。
农村户籍迁入城镇
户籍问题还有另一层复杂性。中国过去存在城镇户籍和农村户籍两种类型，如今这种分类已经取消。过去，农村户籍转为城镇户籍在行政程序上非常困难，但仍有许多人努力办理。
除了区分居民属于城镇还是农村行政单位外，两类户籍最显著的差别在于，只有农村户籍居民有资格享有所在村集体土地的使用权益。如果村集体土地因修建高速公路等国家项目被征收，他们还有权获得相应分红。
城镇户籍不附带这类土地权益，但持有人可以参加城镇社会保障计划，例如待遇高于农村对应制度的城镇职工养老保险，也能使用通常质量更高的城镇公共服务。
20世纪90年代末，中国政府开始放宽农村户籍迁入城镇的政策，最初在小城镇试点。到2001年，相关政策正式确立，农村村庄户籍迁入城镇的行政门槛大幅降低。
申请人仍需提供就业和居住证明，具体执行也一直由地方自行决定，中央层面的强制落实力度很弱，甚至不存在，但改革已经启动。
不过，农村户籍居民想在大城市落户仍然困难，通常必须达到较高标准，包括拥有正式工作、符合学历要求或持有房产。
大致在同一时期，一些地方也开始允许农民工根据工作地点获取公共服务，而不再完全受户籍所在地限制。这些政策主要由城市政府实施，各地差异很大，但整体上符合中央逐步推进户籍改革的方向。
2001年，户籍改革也引起了时任福建省省长习近平的关注。
当时，这位前途受到看好的年轻干部正在清华大学攻读博士学位。在题为《中国农村市场化研究初探》的博士论文中，习近平呼吁加快户籍改革。他指出，户籍制度“造成城乡居民之间巨大的收入差距，应审慎而积极地加以纠正”，并通过“改革……使社会服务趋于均等”。
作者注：习近平亲自撰写了多少论文内容，一直是个疑问。但这在这里并不重要，因为他的名字出现在最终论文上，因此可以认为论文代表了他的观点。不过，好奇的人难免会问，福建省一位公务繁忙、只有化学工程学士学位的省级领导，究竟如何在北京完成马克思主义理论方向的法学博士学位。
不过，当时习近平至少还要十年才会进入全国政治舞台，他所描述的改革同样遥不可及。总体而言，中国公民仍然主要在户籍所在地使用公共服务，农民工则普遍无法使用他们参与建设的沿海城市所提供的公共服务。这种局面贯穿整个21世纪头十年，并延续至2010年代。
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现代改革时代的开启
2014年，国务院发布《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，即国发〔2014〕25号文件，由此开启新一轮户籍改革。
首先，文件正式取消户籍类型中的城乡二元划分，建立统一的户口登记制度（作者注，尽管如此，即使在今天，人们仍经常谈论把“农村户口转为城镇户口”，也就是“农转非”。但严格来说，从2014年起，这种户籍分类就已经不存在了）。 除了取消农业与非农业户口的区别，25号文件还宣布全面放开小城镇落户限制，逐步放宽中等城市落户条件，并为大城市和特大城市建立明确的准入标准。在这些城市落户，需要满足稳定就业、住房和社会保险缴费等条件。
文件还开始处理一项至关重要的任务，即让公共服务逐步与户籍所在地脱钩，改为根据实际居住地提供公共服务。
居住证成为落实这一制度的核心工具。2015年，国务院第663号令进一步将这套机制制度化。在许多城市，居民只要能够证明已经连续居住一定时间，并持续参加当地社会保险，就可以领取居住证，在当地使用基本公共服务。
过去简单区分本地人与外地人的二元制度，逐渐被达到一定条件即可纳入的制度取代。
户籍迁移政策的放宽，大致与2010年至2015年前后中国现代化和经济发展向内陆城市扩展的浪潮同时出现。过去，这些城市常被嘲笑为落后而且缺乏吸引力。我认为，这种时间上的重合并非偶然。
如果全国经济增长已经在更多地区创造出新的、有吸引力的城市目的地，那么放开国内跨地区人口流动，就不太容易让少数特大城市有限的公共资源承受过重压力。如果合肥、芜湖等城市已经能够提供可行而且生活成本更低的城市选择，上海所面临的安徽人口流入压力自然会减轻。
国务院2014年发布改革意见后，旧有的落户障碍在此后几年持续消失。许多中小城市立即全面放开本地落户，较大城市则建立透明的准入规则或积分落户制度。
截至2014年底，四川和贵州除省会成都、贵阳外，所有城市实际上都已放开本地落户。随后几年，更多城市悄然取消社会保险缴费年限、居住时间等剩余条件。
到2010年代后期，在全国许多中小城市办理落户，基本已经变成程序性事务。最早明确宣布实行“零门槛”落户的知名大城市，可能是2019年前后的河北省会石家庄。石家庄也因此成为最早取消所有实质性落户障碍的省会城市。
南昌、昆明、济南和福州等省会城市随后迅速跟进，主要集中在2019年至2021年。
截至2024年底，一项基于332座城市数据的研究发现，全国平均“落户门槛”已经降至12.6%。这意味着，按照流入城市的规定，大约85%至90%的农民工具备在当地落户的资格。
同一项研究还显示，超过90%的受调查城市已经被归为“低门槛”或“无门槛”城市，全国只有9座城市仍维持较高门槛。这9座“高门槛”城市的落户门槛均超过50%，有4座城市的门槛极高，超过85%。
作者注：按照严格程度由高到低划分，北京属于“极严格”；上海、广州、深圳和天津属于“较严格”；厦门和中山属于“中等严格”；杭州和苏州属于“略为严格”。
尽管落户障碍已经大幅减少，中国实际居住在城镇的人口比例，也就是城镇化率，与拥有城镇户籍的人口比例之间，仍然存在明显差距。
根据国家统计局数据，2024年中国城镇化率约为67%；公安部数据显示，拥有城镇户籍的人口比例只有约50%。两者相差17个百分点，涉及近2.4亿人。
这17个百分点的差距，部分来自仍未达到那9座高门槛城市落户要求的农民工，也包括居住在另外一些城市、但暂时尚未满足当地条件的人。不过，这些人无法解释全部差距。
那么，为什么看起来有如此多中国公民在城市工作，似乎也符合当地落户条件，却没有申请落户？
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跨省获得教育和医疗服务
这个问题的部分答案，可以从中国公共服务获取方式的变化中找到。
过去十年，除了放宽落户条件，中国还大幅改革了公民获取教育、医疗等公共服务的方式。
2016年，国务院发布国发〔2016〕40号文件，要求，随迁子女的义务教育主要由流入地政府负责，并纳入当地发展规划和财政预算。相关安排通过居住证落实，不再以迁移户籍为前提。
教育部数据显示，2020年义务教育阶段共有1430万农民工随迁子女，86%进入公立学校，或就读于政府支付的学位。
不过，最大城市仍然存在障碍。特别是在这些城市的中心城区，入学政策执行很不均衡，而竞争最激烈的学校通常也集中在那里。
一些近期研究还发现，即使市级政策已经写得十分明确，区级落实仍可能滞后。因此，虽然原则上已经保障农民工子女接受教育的权利，但如果家庭没有在目标学区拥有房产，孩子仍可能被安排到郊区条件较差的学校。
不过，到这个阶段，问题已经不再完全由户籍制度造成，因为类似情况与美国等国家按学区划分入学资格的做法大体相似。
医疗改革的发展轨迹与教育相近，但通过不同的制度渠道推进。
中国为城乡居民建立了多种公共医疗保险制度，但就医资格最初与教育一样，主要受户籍所在地限制。在异地就医时，患者通常必须先自行支付费用，再通过烦琐的行政程序回到参保省份报销。
此外，住院服务几乎总能获得报销，但慢性病治疗等部分医疗项目，基本无法跨省报销。
不过，早在2009年的重大改革中，中国就开始逐步拆除流动人口面临的医疗服务障碍，并提高医疗保险在不同地区之间的可转移性。
最关键的改革是跨省异地就医直接结算制度。这套制度在2010年代中期逐步试点，与户籍迁移和教育改革同步推进。
到2021年，基础系统已经大体建成，但实际使用率仍然偏低。根据《中国医疗保险》杂志微信公众号发布的数据，即使在发展最成熟的住院治疗领域，直接结算使用率也不到60%。
2021年似乎也是转折点。从那以后，异地就医直接结算制度的使用量迅速增加。
国家医疗保障局数据显示，2024年跨省异地就医直接结算超过2.38亿人次，同比增长近85%。跨省结算帮助患者减少近2000亿元人民币的个人垫付，全国联网医疗机构已经超过64万家。
与此同时，大多数地区的参保资格早已从以户籍为依据转向以居住地为依据。流动人口如今通常可以在就医地点获得医疗服务，并直接结算费用，便利程度达到过去从未有过的水平。
这个问题问得很合理。毕竟，如果安徽农村户籍已经不再妨碍你在上海异地就医并直接结算，孩子也能在上海上学，那么改成上海户籍还有什么好处？难道只是为了转入待遇更好的养老保险，却要失去土地权益？
一旦注销家乡的农村户籍，你这一户也可能被从村集体土地权益登记名册中除名，从而失去珍贵而且独有的土地使用权益。
近年来，我在上海、杭州、无锡等地采访农民工时，越来越多地听到这种说法。他们对改成当地户籍毫无兴趣。相比改户籍后越来越微薄的额外好处，他们更看重保留农村土地所带来的养老选择空间和持续收益。
作者注：例如，上海约有1000万非本地户籍居民。按85%的门槛值计算，约有850万人仍然不符合现行积分制度规定的上海落户条件。这确实是一个庞大数字，但与2.4亿人相比仍相差甚远。
上海本地居民甚至可能觉得，自己现在反而吃了亏。
毕竟，那些在城市工作、户籍仍留在家乡的外来人口，可以同时享受两边的好处，既保留集体土地使用权益，又能使用优质的城市公共服务。城市居民当然也可以把户籍迁到某个农村地区，但这样并不会让他们获得当地的集体土地使用权益。
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户籍改革之后，还有什么要批评？
随着这些改革推进，一种人们十分熟悉的批评已经失去不少说服力，尽管仍不缺少听众。
长期以来，评论人士经常把户籍制度作为常用例证，用来说明中国的结构性不平等和威权式决策，并把这一制度描述为一种僵化机制，把流动人口挡在城市生活福利之外。
如今，这种叙述越来越不符合现实。随着公共服务准入障碍减弱，人口流动变得灵活得多，现实情况也更加复杂，越来越难以支撑那种简单的排斥和国家控制叙事。
遗憾的是，一些评论仍然沿用这种陈旧而脸谱化的描述，甚至试图寻找理由，把改革本身解释为国家加强控制的信号。
例如，2022年刊登在《中国季刊》的一篇论文声称，户籍改革“是维系中国党国体制生存的一种政治权宜设计”，并认为改革后形成的制度将成为“更加强大的障碍”。
这类评论很少反映改革在现实中究竟如何落实。这些批评之所以长期存在，不仅与制度本身有关，也同样反映了评论者受到的激励。
下一步将走向哪里？
中国目前的状况，距离“彻底取消”户籍制度仍有相当长的距离，而且北京未必打算走到这一步。中国最大城市的落户限制仍未全面取消，也不清楚未来是否会全面取消。
与此同时，国家医疗保障局（NHSA）公布的资料，也没有宣称外来人口获取医疗服务的问题已经“彻底解决”，这意味着各地落实仍然不均衡。
部分公共资源面临的压力正因为需求减少而缓解，例如儿童教育资源；但另一些公共资源未来只会承受更大压力，例如医疗和养老服务。城市政府必然希望把最稀缺的资源优先留给本地居民。
换句话说，如今户籍制度保留下来的功能，已经不再主要是限制人口流动，而是管理财政责任。最重要的问题已经从“外来人口能否来这里生活”，变成“社会服务的长期成本由谁承担”。
这个问题在世界各国都十分常见。无论是美国按学区划分入学范围，欧洲领取社会福利的居住资格要求，还是几乎所有地方政府面临的财政约束，背后的问题都一样：公共服务主要由地方财政承担，非本地居民想要获得这些服务，总会遇到一定阻力。
中国正在逐步接近这种全球常态，只是起点截然不同，改革也更多依靠行政手段推动。居住证政策、一线城市的积分制度，以及各地继续保留的落户门槛，都是为了让这种转变更加平稳，而不是立即彻底取消户籍制度。
未来更值得关注的问题，并不是户籍会不会消失，而是不同地区户籍之间仍然存在的差异，特别是养老金、财政转移支付和集体土地使用权益方面的差异，能否得到理顺，使人们把这套制度理解为一组需要权衡的选择，而不是一道障碍。
很明显，在中国大部分地区，改为当地户籍所能带来的额外收益仍在缩小。随着越来越多流动人口选择保留原户籍所在地，这套制度也会继续演变，逐渐不再像一种僵化的等级体系，而更像一套不同生活方式的选项。外部评论能否跟上这种变化，还有待观察。